El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto es una institución que cumple la función de externalizar la soberanía argentina, en el sistema de relaciones interestatales. Fue creado en 1856 por la Ley 80 bajo la denominación de Ministerio de Relaciones Exteriores y comenzó a encargarse del mantenimiento de las relaciones políticas y comerciales del Estado argentino con las naciones extranjeras, la celebración de tratados de toda índole, la suscripción de convenciones, la publicación de declaraciones de guerra, el intercambio de correspondencia con los Estados extranjeros a través de sus representantes, el nombramiento de agentes diplomáticos, consulares o comerciales en el exterior, y la observancia del cumplimiento de las garantías y derechos constitucionales que el Estado argentino otorga a los extranjeros. En 1898 pasa a denominarse Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ya que empieza a encargarse del mantenimiento del nexo entre el Estado y la Iglesia Católica Apostólica Romana.
En cuanto a la historia relevante para el período analizado, tras el golpe del 24 de marzo de 1976 se dictaron una serie de de Actas Institucionales – el Acta para el proceso de reorganización nacional del 24 de marzo; el Acta estableciendo el propósito y los objetivos básicos para dicho proceso, de la misma fecha; el Estatuto para el mismo proceso del 31 de marzo; y la ley 21256, que aprobaba el Reglamento para el funcionamiento de la Junta Militar, el Poder Ejecutivo Nacional y la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL), del 26 de marzo de 1976 –, dicha Junta estableció una seudo-legalidad. El presidente debía elegirse entre oficiales superiores de las fuerzas armadas y tendría atribuciones ejecutivas, legislativas y de nombramiento de funcionarios nacionales y provinciales. Dicho cargo recayó en uno de los miembros de la Junta Militar, el general Videla, quien hasta agosto de 1978 fue simultáneamente comandante en jefe del Ejército. Las Actas Institucionales disponían la participación de las tres armas, por partes iguales en el manejo del Estado. De este modo, las distintas áreas del gobierno nacional y los gobiernos provinciales fueron repartidos equitativamente. De acuerdo con este sistema, cada arma tendría 33% del poder, no sólo en el poder Ejecutivo, sino también en el Legislativo – la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL), órgano integrado por oficiales en actividad cuya función era la de estudiar la creación de nuevas leyes. Asimismo, cada ministerio estuvo a cargo de un arma y cada funcionario designó a sus colaboradores de acuerdo con el estricto sistema castrense de lealtades personales. Pero también cada ministerio a cargo de un arma tuvo delegados militares observadores de las otras dos armas, y de las tres en el caso de ministerios a cargo de civiles (como, por ejemplo, el de Economía). Los respectivos Ministros de Relaciones Exteriores y Culto del gobierno dictatorial fueron: - Jorge Rafael Videla – 29 de marzo de 1976 al 29 de marzo de 1981 – con los Ministros contralmirante César Augusto Guzzetti, vicealmirante Oscar A. Montes y el brigadier Washington Pastor; - Roberto Eduardo Viola – 29 de marzo de 1981 al 12 de diciembre de 1981 – con el Ministro Oscar Camilión; - - Leopoldo Fortunato Galtieri – 22 de diciembre de 1981 al 17 de junio de 1982 – con el Ministro Nicanor Costa Méndez; - Reynaldo Benito A. Bignone – 1º de julio de 1982 al 10 de diciembre de 1983 – con el Ministro Juan Ramón Aguirre Lanari.
La Dictaudura, en el ámbito militar, se distingue la presencia de dos grupos o facciones dentro de cada una de las Fuerzas Armadas: los llamados “blandos” o “palomas” y los “duros” o “halcones”. En el Ejército, el grupo o facción de las “palomas” estuvo representado por el primer presidente del régimen, el general Videla; el jefe de Estado Mayor, general Roberto Eduardo Viola; y un grupo de generales jóvenes del Ejército, en su mayor parte pertenecientes a la promoción Nº 76, que mantenía estrechos vínculos con Videla y con Viola desde mediados de la década de 1970.
En política exterior, las “palomas” tuvieron una marcada inclinación por la búsqueda de soluciones negociadas a los conflictos pendientes con los países limítrofes. En este sentido, puede mencionarse el respaldo a la mediación papal como vía de solución al diferendo argentino-chileno sobre el canal de Beagle, y la búsqueda de negociaciones para resolver las disputas pendientes en materia hidroeléctrica con Brasil y Paraguay, que culminó en la firma del Acuerdo Tripartito de 1979. El grupo de los “duros” o “halcones” del Ejército, mayoritariamente representado por los generales de división y comandantes de Cuerpo, como los generales Carlos Guillermo Suárez Mason (I Cuerpo) y Luciano Benjamín Menéndez (III Cuerpo), fueron partidarios, en la política exterior, de la continuación de hipótesis de conflicto con los países vecinos, repudiando los esfuerzos negociadores. Clara evidencia fue la gestación del “Operativo Soberanía” a fines de 1978, que, impulsado por los “halcones”, estuvo a punto de involucrar a la Argentina en una guerra con Chile.
En la política exterior, Videla y Martínez de Hoz – Ministro de Economía – consideraron prioritaria la necesidad de atraer capitales y créditos para la economía argentina. En la práctica, el titular de Economía invadió ámbitos privativos de otros ministerios, como el de Relaciones Exteriores. Así, actuó como un “superministro” y utilizó sus buenos contactos con empresarios y entidades financieras en el exterior para revertir la imagen negativa de la Argentina en materia de violaciones a los derechos humanos. Asimismo, el enorme poder que Videla le otorgó a Martínez de Hoz quedó también evidenciado en el hecho de que la mayor parte de los embajadores correspondientes a países del Primer Mundo – fuente de los créditos internacionales – dependieron del titular de la cartera económica. Esto generó innumerables roces con la Cancillería, que estaba bajo la égida del almirante Massera y reclamaba el control exclusivo sobre la designación de embajadores.
Por otra parte, tras meses de intensas deliberaciones entre los militares de las tres armas, a principios de mayo de 1978 la Junta Militar resolvió que, a partir del 1º de agosto de 1978 terminara el período de “excepcionalidad” de Videla, quien podía seguir ejerciendo la presidencia pero debía renunciar a su cargo de Comandante en Jefe del Ejército. Esto significaba la introducción de la figura del presidente como un “cuarto hombre”, es decir un militar retirado, subordinado a las decisiones de los comandantes en jefe de las tres armas que integraban la Junta Militar, y era una exigencia planteada por Massera desde el inicio mismo del Proceso.
En el diseño de Massera, el general Videla debía ser precisamente ese “cuarto hombre” subordinado a las decisiones de los miembros de la Junta. Sin embargo, cuando el 1º de agosto de 1978 Videla renunció a su cargo de Comandante en Jefe para ejercer sólo el de presidente, se dio precisamente el efecto contrario al deseado por el alto jefe naval, ya que tras el nuevo reparto ministerial que tuvo lugar en los meses de octubre y noviembre, el poder de Videla, lejos de debilitarse, se vio fortalecido. A ello contribuyeron un conjunto de factores, entre ellos el nombramiento en la comandancia del Ejército de una figura fiel a Videla, la del general Roberto Eduardo Viola; el alejamiento de Massera de la comandancia en jefe de la Marina a mediados de septiembre y su reemplazo por una figura con un perfil más bajo, la del almirante Armando Lambruschini; la alianza de los sectores videlistas con la cúpula de la Fuerza Aérea; la renuncia del canciller, vicealmirante Oscar Antonio Montes, y su reemplazo por una figura proveniente de la Fuerza Aérea, el brigadier Carlos Washington Pastor; y el peso propio de la diplomacia del “superministro” Martínez de Hoz, que atravesaba su fase de apogeo, la conocida etapa de la llamada “plata dulce”.
Finalmente, aunque con sus limitaciones, un triunfo de Videla en su etapa como “cuarto hombre” fue la elección de Viola como su sucesor. Primero, en la comandancia en jefe del Ejército – desde el 1º agosto de 1978 hasta el 29 de diciembre de 1979 –, y luego en la misma presidencia, a partir del 29 de marzo de 1981.
El juego de fuerzas de la interna militar tuvo su innegable correlato en la política exterior, en donde se registraron varios triunfos de los sectores “videlistas” y “violistas” sobre “masseristas” de la Armada y “halcones” del Ejército. Vale destacar, entre muchas otras decisiones, las siguientes medidas del gobierno de Videla:
a) respecto de las relaciones con Estados Unidos, la admisión, por parte del régimen militar argentino, de la visita de inspección de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la OEA en septiembre de 1979, como medida tendiente a mejorar la imagen argentina en el exterior y particularmente en Estados Unidos;
b) en lo referente a las relaciones con Brasil y Paraguay, la firma de un acuerdo tripartito en 1979 que flexibilizaba las exigencias argentinas, acercándolas a las de Itamaraty;
c) en lo vinculado a las relaciones con Chile, la emergencia de la mediación papal como alternativa a la opción bélica impulsada por los “halcones”.
Al contrario de lo sucedido con su antecesor, el gabinete de Roberto Eduardo Viola no contó con la presencia de una figura fuerte. Esto se notó especialmente en el área económica, donde el dominio del “superministro” Martínez de Hoz fue un rasgo definitorio de la gestión videlista. Mientras durante la etapa de Martínez de Hoz el Ministerio de Economía concentró el conjunto de la gestión de asuntos públicos, en la del nuevo ministro – Lorenzo Sigaut – la autoridad económica fue descentralizada.
Finalmente, el 22 de diciembre de 1981, el hasta entonces Comandante en Jefe del Ejército, general Leopoldo Fortunato Galtieri, logró su objetivo de desplazar a Viola de la presidencia. Tanto en política interna como en política exterior, la tercera gestión del Proceso implicó un triunfo de las posiciones más ortodoxas del régimen. El nuevo mandatario contó con el apoyo de la Marina, ventaja con la que no contaron ni Videla ni Viola. No obstante, el apoyo naval tuvo un alto precio: el respaldo de Galtieri al viejo proyecto del Comandante en Jefe de la Armada, almirante Jorge Isaac Anaya, de recuperar por la fuerza las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur.
El gobierno de Galtieri adoptó una política exterior occidentalista, totalmente identificada con los intereses estratégicos globales de la administración republicana de Ronald Reagan. Galtieri designó como canciller a Nicanor Costa Méndez, ex ministro de Relaciones Exteriores del gobierno del general Juan Carlos Onganía, y una figura claramente identificada con el perfil nacionalista y occidentalista del presidente y del Comandante en Jefe de la Marina, Jorge Isaac Anaya. Además, Costa Méndez contaba con el apoyo de los oficiales de la Fuerza Aérea, por lo que constituía una figura acorde con el objetivo de Galtieri de “homogeneizar” el frente militar. Vale recordar al respecto que en 1978, Costa Méndez había redactado la parte de política internacional de las “Bases políticas de la Fuerza Aérea” – uno de los documentos base empleados para elaborar el programa político de la Junta Militar –; y que en dichas Bases, el ex canciller de Onganía había defendido la inserción de la Argentina en el “Occidente cristiano”.
Guiada por este sesgo occidentalista ortodoxo, una de las primeras medidas de la Cancillería fue crear, en enero de 1982, una comisión ad hoc para analizar si la Argentina iba a continuar formando parte del Movimiento de Países No Alineados (NOAL). Paradójicamente, la guerra de Malvinas no sólo abortó la posible salida argentina del NOAL, como obligó a recurrir a ese foro multilateral con el objetivo de encontrar aliados en su disputa con Gran Bretaña.
La frustrada y costosa guerra de Malvinas contra Gran Bretaña, llevada a cabo por el gobierno de Galtieri, generó un fuerte sentido de oposición de la mayor parte de la sociedad civil hacia los militares, cerrando definitivamente la posibilidad de una transición negociada del Proceso a la democracia. Tras la renuncia de Galtieri a la presidencia y a la comandancia en jefe del Ejército hacia mediados de junio de 1982, los cuadros de las tres armas comenzaron a acusarse mutuamente por el fracaso de la experiencia bélica.
Como consecuencia del cambio en el equilibrio entre las tres armas que provocó la derrota en Malvinas, los oficiales de la Fuerza Aérea y la Armada decidieron dejar aislados a sus colegas del Ejército y por primera vez en todo el Proceso, tomaron la drástica actitud de retirarse del gobierno. El día 22 de junio de 1982 el Ejército decidió asumir la “responsabilidad de la conducción política”, designando para el cargo de presidente al general (RE) Reynaldo Bignone.
En el plano de la política exterior, el impacto de la guerra de Malvinas obligó a la gestión de Bignone a continuar con el sesgo anticolonialista y tercermundista adoptado por Costa Méndez a partir de la crisis de Malvinas. La Cancillería argentina otorgó una especial prioridad a América Latina, actitud explicable por dos razones: el importante respaldo a la posición argentina otorgado por la mayoría de los países de la región durante los días de la guerra con Gran Bretaña, y el papel que estas naciones podían jugar en la batalla diplomática que el gobierno de Bignone estaba dispuesto a emprender para reivindicar, con armas distintas a las utilizadas por Galtieri, los derechos argentinos en Malvinas. (ESCUDÉ, Carlos; CISNEROS, Andrés).